美国和澳大利亚如何管理草原资源？

草原是世界上面积最大的陆地生态系统，发挥着重要的生态系统服务功能。美国和澳大利亚两国草原资源管理措施严格，产权明晰，重视草原科技推广，草原生态系统管理和草原经济管理政策健全。两国的草原资源管理经验，值得我国在草原生态保护与草原资源可持续利用中学习借鉴。

草原资源管理可分为两个层次：一是制度保障，为资源管理提供法律依据；二是根据不同分布区草地资源的自然属性开展科学管理，以提高产草量，支持畜牧业的可持续发展。美国和澳大利亚国土面积大，天然草原资源丰富，重视草地管理，草地管理投入较多，以天然草原为畜牧业生产基地，发展人工草地，草地生产力水平较高。

　　一、美国

　　1、草原管理模式

　　草地和牧场是不同类型的土地，主要植被是草本植物和灌木。美国50个州都有草地和牧场分布，私人拥有的草地和牧场占了毗连48个州总面积的27%，为213.7万平方公里。其他放牧地，包括放牧的林地、放牧的农田，牧草和原生/规划牧场，约占美国总放牧地面积的17%，为64.75万平方公里。

　　2、草原产权形式

　　美国的草原包括国家（联邦政府和州政府）所有和私人所有两种所有权形式，管理形式也不相同。美国永久性草地为2.4亿公顷，40%为国家所有，60%为私人所有。中部大盆地地区的天然草原以国有为主，租赁给私人使用。美国超过一半的草地为休闲用地，主要功能在于生物多样性保护、生态调节等。国家所有的天然草原主要实行许可证管理制度，土地管理局和林务局根据牧民申请发放放牧许可证，租赁给私人承包使用，并根据草原植被的区域差异分别确定放牧数量。私人所有的草原主要通过政策指引和技术推广等方式，加强私人牧户对草原的保护。保护好草原生态并可持续利用草原符合相关主体效益最大化选择，美国通过明确产权形成了以私人保护为主的草原保护格局。

　　3、草原土地用途管理

　　美国对土地进行分类管理，公共土地（指美国在多个州内拥有的土地）归内政部土地管理局管理，私有土地归农业部自然资源保护局协调管理。政府着重对公共土地的开发、利用进行规划和统一管理，国家有权对其进行转让、出租、抵押和买卖等，有权改变土地用途。政府不能干涉私营牧场的经营，但牧场必须遵守环境保护和保护公众利益方面的法规。政府购买退化的私人牧场，将其使用权转给更为合适的经营者。美国采用保护地权交换的方式保护草场，即开发一定面积的草原，需要在另一地区建立被开发土地1/5面积的保护区，并成立信托基金，委托农业专业机构进行管理。

　　4、草原生态环境管理

　　美国将草原视为重要生产资料的同时，高度关注草原的自然生态属性，将草原作为重要的自然资源和环境影响因子来保护和管理，并颁布了《多用途和持续生产法》《联邦土地政策与管理法》等多部相关法律。《国家环境政策法》首次提出环境影响评价制度，将人与环境和谐共处的关系法制化，为加强草原保护建设提供了法律支撑，也为草原生态评价和预警技术的发展与应用打下了坚实基础，通过在土壤上保持永久性营养覆盖物来管理良好的放牧式牧场，增加土壤有机质，改善田间养分分布，保护土壤、水、空气、植物和动物资源。

　　建立草地健康评价体系，监测和控制草地利用。草地健康评价由专业草地评价师完成，评价师由政府统一认证，根据草地评价得到的健康程度确定草地利用方式和程度。现今，美国的草原已经大量转化为其他用途，这威胁和消减了北美独有的植物和动物群落。因此，普通放牧应与该地原生的天然草和灌木种类的生存能力相协调，并避免杂草种类侵占原来的草原；禁止种植庄稼、果树、葡萄园或其他农作物，以防止破坏表层土壤。

　　5、草原利用管理政策

　　草原利用精细化管理。根据气候、土壤等条件划分草地管理单元，不同地区形成不同草原生态单元，分类指导草原管理。目前，美国草原生态区位置、类型等信息已经录入数据库并在互联网公开，这有利于精确指导牧场科学管理。美国的草原放牧实施管制政策。一是围栏放牧。通过围栏把草地围成一定面积的放牧区域，家畜按一定区域和时间轮牧，设立可移动饮水设施或是在轮牧分区中设立相对固定的水池，用微量元素和盐分补充槽来管理草地，防止草地过度利用。二是合理搭配牲畜种类，大小型牲畜搭配，充分利用不同层次的植物。三是本地物种保护。通过火烧控制外来物种数量，保障本地物种生长。

　  6、草原保护和利用的经济政策

　　一是税费政策补偿草地生态价值。公有牧场的私人放牧活动导致生态恶化，影响了社会效益，因此通过收取畜牧费来补偿草地生态效益；对于大量的私人农场，则通过征税来约束草地资源利用，补偿草地资源生态系统的价值损耗 。二是以放牧管制保护草原生态。1934年颁布的《泰勒放牧法》，限定了放牧范围和放牧量，防止草原退化和水土流失；重视天然草原保护，天然草原基本不放牧，超过一半草地为休闲用地；家庭牧场主要通过人工草地和一年生饲草基地进行放牧。三是特别推行自然保护项目（CRP），生产者可以在签约期内通过竞标将易受侵蚀的土地纳入保护区，10年内退出生产，竞标成功的农场主每年将获得租金和技术支持。

　　二、澳大利亚

　　1、草原管理模式

　　澳大利亚属热带亚热带地区，草原面积319.46万平方公里，牧场面积占世界牧场总面积的9.76%，天然草场占国土面积的41.58%；其东南沿海地区草地畜牧业较发达，中部和北部干旱半干旱地区自然条件较差，放牧仍是主要的土地利用方式。

　　2、草原产权形式和土地用途管理

　　澳大利亚的草地资源大部分归私人农场所有，政府拥有（联邦政府和州政府）的草地大多比较贫瘠，并以较低租金租给私人农场。政府管理机构的职能主要在于监督和支持私人农场的草地保护。澳大利亚强调土地租赁必须用于农业或放牧，并且土地用途不可随意变更，除非经过牧养委员会批准。牧场租赁通常由政府和牧户签订合同，规定使用年限及放牧的具体区域。司法部门在其中发挥着重要作用。运营牧场企业的租赁者要遵循以下要求：防止土地恶化，在财政允许的条件下努力改善土地状况等。澳大利亚鼓励社区化管理模式，牧民、基层组织及相关技术推广部门共同参与草原管理，强调保护牧民的利益，社区和牧民共同协商草场管理方式，共同承担草场利用后果，提高牧民环保意识，促进当地经济发展，实现草原有效保护。

　　3、草原生态环境管理

　　澳大利亚高度重视生物多样性的保护。1996年制定的《为保护澳大利亚生物多样性的国家战略》和《国家杂草治理战略》，强调资源管理与生态系统管理的合作与统一，在国家治理项目计划中有效分配资源，并在生态敏感地区实行自然保护区制度。澳大利亚正致力于建立覆盖整个澳洲大陆所有草地类型的保护网络，其环境和能源部已经实现国家生态状况评估的规范化。

　　4、草原利用管理政策

　　澳大利亚牧场普遍实行围栏放牧和划区轮牧，春、秋季在人工草地上放牧，夏季在天然草地上放牧；实行打草场轮刈制，以最大限度地提高草地产出；牧场主要掌握草场放牧强度，合理安排放牧时间，确定载畜量和配置畜群结构。由于大部分牧场是专业牧场，畜群规模不大，草场基本上可以得到充分的休养和利用；另外，通过建立人工草场和回收储备干草等方式来解决牧草季节性供给不足问题，并结合不同季节的生长状况确定家畜养殖。

　　5、澳大利亚草原保护利用的经济政策

　　澳大利亚推行可持续放牧战略，实施休牧或者削减载畜率，以提高草地生态状况。生态保护政策会影响牧场主短期经济利益，因此，政府通过推行减税以及经济补贴来激励牧场主执行这项战略。政府对适用先进技术的牧场给予免税补贴，对遭受自然灾害的牧场给予经济补贴，对牲畜买卖实行5年的缓税政策。

　　6、草原科技管理政策

　　政府重视草原科技服务。政府管理部门组织科研院所、农业技术推广机构、农业咨询公司等，为草场管理提供技术和咨询服务，具体形式包括以报纸、电视和网络等媒体，宣传相关先进技术及草场病虫害防治知识，帮助农户制定草场保护决议；通过农技人员和推广专家介绍草场耕作方法的使用范围和优缺点，帮助农户选择合理的耕作方法。

　　三、启示

　　进一步完善草原生态保护政策，保障政策持续性。草原生态保护是一个长期性、系统性工程，需要持续与稳定的政策保障，让草原承包经营者得到稳定的政策预期，使其重视草原利用的长远收益，避免盲目追逐短期经济利益。稳定财政投入，加强草原监管，保障具体政策和工程项目落实。完善草原生态保护补助奖励政策，促进禁牧封育、草畜平衡政策落实，实施季节性休牧和划区轮牧，推进退牧还草、退耕还草工程等草原生态建设工程，协调草原利用与保护，促进草原生态恢复。

　　明晰产权，利用市场机制激励农牧民保护草原。稳定和完善草原承包经营制度，推进草原承包经营权确权到户，最大限度地明晰草原产权归属，提高草原拥有者的权利意识及保护意识。明晰产权，明确责权利，不仅有利于草原的监督管理，而且有利于草原的适度开发与合理使用。创新经营方式，可以采取租赁、联营、股份合作等多种草原利用方式，提高草原利用效率。

　　加强草原科技推广，建立产学研紧密结合的产业技术体系。加强信息化建设，加强草地生态系统监测，建立各地草原详细扎实的基层数据库，促进草原科学管理。在此基础上，重视多部门合作，政府部门给予基础性研究资助，科研机构负责关键技术研发，推广机构负责先进技术与农牧民的衔接，加强与合作社等基层组织的密切合作，注重农业技术推广人员的组织与培训。实现产学研一体化，形成从实验室研发到实践应用的高效转化。重视人工草地建设，推广现代化草地管理技术，防控草原自然灾害，提高草地产量与质量。

创新草原管理模式，推进草原精细化管理。完善草原基础数据，建立最小“生态单元”进行精细管理；合理布局家庭牧场，完善棚舍、围栏、牧道及饮水源等基础设施建设。鼓励参与式管理。重视农牧民的本土化知识，吸引社会力量参与草原利用与保护，发挥农牧民在草原生态保护中的主体作用。强化草原生态环境管理，开展草原健康状况监测，及时提供预警服务。